减税降费未来该怎么走？税费优惠政策应制度化

稳健前行开新局

政府多年减负，为何有的企业仍感觉成本压力大

减税降费未来该怎么走

降成本要从防风险出发。政策措施不能仅针对实体要素成本，而要聚焦于降低整体性风险。

对中国的企业家来说，2016年是个值得铭记的年份。彼时，舆论场上正围绕着“死亡税率”展开激辩，玻璃大王曹德旺“中国制造业税负比美国高35%”的言论更是将讨论的热度推向高峰。到了年末，民间减税的呼声已至顶点。

后来的事情，人尽皆知：中国在2016年正式拉开大规模减税降费的大幕，这成了本届政府的“头等大事”。6年时间，新增减税降费累计超8.6万亿元，我国的宏观税负由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右。

更详细的变化体现在中国财政科学研究院的一份报告中。自2016年起财科院每年都会开展一次企业成本调研，今年发布的《2021年企业成本调研报告》(以下简称《报告》)显示，近年来企业税费负担整体呈下降态势，2018年至2020年企业纳税总额占营业收入的比重逐年下降，年均下降0.87个百分点，超过66%的样本企业的平均税负已低于5%。

中国财政科学研究院院长刘尚希说，近年来的减税降费政策在降低企业成本负担上发挥了重要作用，特别是疫情期间的政策有效地对冲了疫情给企业带来的冲击。

但是在调研中，他也发现不少问题，比如，“减税的乘数效应为什么会下降？减税降费的力度越来越大，为什么有的企业感觉到的成本压力依然很大？”刘尚希认为，弄清楚这些问题，谨防其他因素对冲积极财政政策的效果，才能提升政策的有效性。

企业的成本压力来自不确定性

自2015年年底中央提出深化供给侧结构性改革以来，作为“三去一降一补”的重要内容，中央和地方政府出台了一系列降成本政策措施。通过持续大规模的减税降费，目前，税费负担在企业成本中的占比已不高。在2021年财科院的调研中，56.5%的企业认为“税费负担合理”，7.9%的企业认为税费负担较轻。

刘尚希认为，目前，企业真正的成本压力来自不确定性。《报告》称，这源自新发展阶段的高风险特点，各种不确定性和公共风险都会内部化为企业的成本，导致企业成本不断上升，新冠肺炎疫情就是典型例子。“企业成本不只是决定于已经发生了什么，而是取决于未来可能的损失即风险，一些企业成本越来越不可预期。”

在调研中，财科院的学者们发现，在风险社会，不仅经济社会各领域的不确定性及公共风险会内部化为企业的成本，企业层面的个体风险同样也会外部化，通过各种传导、转化，导致公共风险扩大，带来全方位的成本上涨，从而造成所有企业承压。

以房地产业为例，头部企业所引发的债务风险，会产生链条式传导，不仅使得关联的地产商受损，也会带来房地产业投资预期的改变。这种变化还会加大金融机构风险，牵连地方财政，减少土地出让金和相关税收。

当前学界和政府部门研究降成本的思路和措施，大多是从实体要素成本出发，按照税费负担、融资成本、制度性成本、人工成本、用地用能成本、物流成本等分类研究。《报告》认为，对企业来说，分类管控或许短期有效，但从整个供应链观察，上中下游的企业成本与利润是息息相关的，对一个经济主体是成本，对另一个经济主体来说可能就是收益。

2021年就出现上中下游成本分担不均的复杂局面。比如上游大宗商品价格上涨，推升企业原材料成本；中游高耗能企业成本高企，但成本传导至下游企业有时滞，也会和预期有一定差距；下游企业不仅面临原材料涨价增加的采购成本，还面临中上游企业成本提高的产品价格传导部分，盈利空间被明显压缩。

这样的复杂性从数据中也能看出。《报告》显示，近3年，企业每百元营业收入中的成本先下降后上升，分别为84.15元、83.38元和83.64元，呈波动态势。

刘尚希说，降成本要从防风险出发。下一步降成本，政策措施不能仅针对实体要素成本，而要聚焦于降低整体性风险。如果以降成本政策替代企业成本管理，企业就会过度依赖政府的“大礼包”。因此，要依靠加大体制机制改革来减少资源错配，防范整体风险；完善中央和地方两级治理机制，特别是财政关系改革，调动两级政府防风险的积极性；“更关键的是要做好预期管理”。

税费优惠政策应制度化

持续多年的减税降费政策，在降低市场主体负担的同时，也将宏观税负降低到较低的水平。这相应也带来了财政收支压力和未来财政可持续发展的问题。多名财税学者认为，减税降费的乘数效应已经边际递减，应及时评估政策的有效性，更好应对经济下行压力。

中国税务杂志社总编辑、国家税务总局税收科学研究所原所长李万甫认为，减税降费政策的重要作用是，促进完善了政府与市场的关系，切实发挥市场对资源配置的决定性作用。

这具体表现为，政府通过税费方式占有的社会资源量减少，把更多社会资源让渡给市场配置；同时，减税降费结合“放管服”改革，使得政府职能进一步转变，整个营商环境和市场公平竞争环境极大改善；非税收入大幅削减，各类非税形式的收入统一归税务部门征收，政府收入更加规范化。这位财政学者认为，要达到减轻企业税负，稳定市场主体，缓解经济下行压力的目的，“需要综合施策”。

中国人民大学财政金融学院教授朱青观察到，新冠肺炎疫情出现后，多数国家采取的财政政策对冲措施是缓税和扩大财政赤字，较少采取减税和改革税制。“因为减税一般是应对经济周期的，用它来熨平经济周期，经济差时减点税，好的时候再把税增回来。”

中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任许文在《中国税收政策报告(2021-2022)》一书中写道，未来的减税降费应服从于完善税费制度的需要，无论是减税还是降费，应当是完善制度的一个副产品，如税收制度和社保体制的改革，而不是短期政策措施。

许文说，减税降费主要是为企业减负，增加了企业的现金流，进而增加利润和财力，对于稳定企业的短期经营作用很大。但在稳定预期方面，企业面对着诸多的不确定性因素，不能仅仅依靠减税降费来解决问题，需要做长期战略性考虑。

与此对应的问题是，如果政府长期实施减税降费政策，会给市场主体以“减税降费一直在路上”的预期，可能导致企业被动地等待政策，不利于激发企业的内生发展动力。他建议，为减少企业对减税降费政策的依赖，应推动阶段性的税费优惠政策制度化，以更为规范的制度化政策安排来确保企业的合理税费负担水平。

在保持宏观税负相对稳定的前提下通过制度性减税和结构性减税来实施减税降费，以此在经济面临“三重压力”时构建更大的确定性。显然，在“十四五”期间，这对政府来说又是一场新的考验。